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¿Cuánto cuesta la política fiscal ambiental uruguaya?
Los gobiernos utilizan el gasto tributario (GT) como herramienta de política pública. Exoneraciones, alícuotas reducidas, créditos fiscales y otras excepciones al sistema impositivo de referencia representaron en 2023 el 6,85% del PIB uruguayo. La Dirección General Impositiva (DGI), administración tributaria de Uruguay, publica anualmente un inventario detallado con cerca de doscientas estimaciones de GT, en línea con los estándares internacionales. Sin embargo, hasta ahora no existía una cuantificación de qué porción de esa renuncia fiscal tiene incidencia ambiental. Eso es precisamente lo que presenta nuestro documento de trabajo.
De qué hablamos cuando hablamos de Gasto Tributario con Incidencia Ambiental
El Gasto Tributario con Incidencia Ambiental (GTA) es el subconjunto de GT que persigue explícitamente un fin ambiental o genera un efecto ambiental predominante, positivo o negativo. Nuestro trabajo es una clasificación y cuantificación, no una evaluación de efectividad, de esos beneficios fiscales. La distinción importa: clasificar un GT según sus efectos ambientales previsibles es un primer paso necesario, pero es distinto a evaluar si logra sus objetivos de política.
La metodología que aplicamos se enmarca en las propuestas de presupuestación verde de la OCDE y del informe francés sobre el impacto ambiental del presupuesto del Estado, y sigue de cerca la experiencia de Costa Rica, el país más avanzado en este tipo de análisis en la región. Para clasificar cada medida en cuanto a su incidencia ambiental esperada tomamos como referencia los seis objetivos ambientales de la Taxonomía Verde de la Unión Europea, y asignamos a cada GT una calificación en una escala ordinal de -1 a 3, según si su efecto ambiental esperado es negativo, neutro o positivo, y si dicho efecto está ligado al objetivo declarado del beneficio o a un resultado colateral.
El resultado principal: cuatro de cada cinco pesos van en la dirección equivocada
En 2023, la estimación del GTA muestra que casi cuatro de cada cinco pesos que Uruguay deja de recaudar en materia ambiental fomentan actividades con impacto ambiental negativo. En términos del PIB, el GTA con incidencia negativa representó el 0,49% del PIB, mientras que el GTA con incidencia positiva apenas alcanzó el 0,09% del PIB. En relación al GT total, la renuncia fiscal con impacto ambiental positivo supera apenas el 1% del total.
Los principales componentes del GTA negativo son los tratamientos tributarios aplicables al Impuesto al Valor Agregado (IVA) y al Impuesto Específico Interno (IMESI) sobre combustibles fósiles y la exoneración del impuesto a la renta (IRAE) a compañías de navegación marítima y aérea, dos de los modos de transporte con mayor intensidad de carbono.
En referencia al IVA y al IMESI, el caso uruguayo presenta particularidades relevantes dado que coexisten señales contradictorias. Por un lado, Uruguay aplica sobre ciertos combustibles un IMESI que incorpora componentes asociados a las emisiones de dióxido de carbono (CO2), ubicándose entre los precios al carbono implícitos más elevados a nivel internacional, aunque con una cobertura relativamente limitada. Sin embargo, por otro lado, algunos combustibles cuentan con tratamientos preferenciales en IVA o IMESI. A modo de ejemplo, el gasoil se encuentra gravado a la tasa básica de IVA (22%) pero no por IMESI, mientras que las naftas presentan una elevada carga de IMESI y no se encuentran gravadas por IVA. Del lado positivo, se encuentran el crédito de IVA al transporte colectivo de pasajeros, los beneficios impositivos a vehículos eléctricos e híbridos en el IMESI, los beneficios a la forestación y el crédito por envases retornables.
Al comparar con Costa Rica, el único país de la región con una estimación equivalente, el GTA representa en ambos países cerca del 10% del GT total. Sin embargo, en Uruguay el peso del GTA con impacto negativo es mayor.
Las zonas grises: dónde la clasificación es más difícil
Una parte importante del trabajo fue identificar GT con impacto ambiental potencial que finalmente quedaron fuera de la estimación por falta de información. Exoneraciones vinculadas a inversiones promovidas por el Poder Ejecutivo podrían clasificarse como GTA positivo si se dispusiera de información sobre los indicadores por los que puntúa cada proyecto, lo que permitiría identificar aquellos que implican inversiones en tecnologías más limpias. En el caso de las deducciones por compra de semillas etiquetadas, no se cuenta con información que permita asociarlas a buenas prácticas ambientales. Esta opacidad es una señal de los vacíos de información que limitan el análisis y que sería valioso subsanar.
El trabajo también señala casos donde la clasificación positiva merece matices: los beneficios a la forestación generan efectos ambientales mixtos según la especie y el destino industrial, y el impacto de los vehículos eléctricos depende de cómo se gestione la disposición de las baterías al final de su vida útil. Una agenda de trabajo futura podría incorporar el concepto de GTA transitorio, desarrollado recientemente en el informe CEPAL sobre gastos tributarios y sostenibilidad ambiental, para dar cuenta de medidas que promueven tecnologías intermedias, menos contaminantes que las que reemplazan aunque no sean plenamente “verdes”.
Una métrica para informar la política pública
Uruguay recaudó en 2021 entre 1,7% y 2,2% del PIB en impuestos relacionados con el ambiente, según datos del CIAT. Conocer también la magnitud de la renuncia fiscal con incidencia ambiental es el complemento necesario para tener una imagen completa de la política fiscal ambiental del país.
El desafío por delante no es sólo mejorar la contabilización del GTA. Es avanzar en la evaluación de su desempeño: vincular cada peso de renuncia fiscal con indicadores de emisiones de gases de efecto invernadero, de uso de recursos hídricos o de conservación de biodiversidad. Institucionalizar este tipo de análisis como parte del informe anual de gasto tributario sería un paso concreto para alinear la política fiscal con los compromisos ambientales del país.